美国米切尔航空航天研究所12月9日发布《治理外层空间：〈外层空间条约〉缔约国大会方案》报告，阐述了太空治理面临规则过时、治理缺失困境。提议效仿气候大会设立《外层空间条约》缔约国大会（COP），通过定期会议形成解释性意见，推动碎片管理、责任界定等共识落地，逐步解决资源、军事化等争议。主要内容如下：

一、背景：太空治理的现实困境

活动与规则脱节：商业航天爆发式发展（如卫星部署、太空采矿）与太空军事化（太空被定义为“作战域”），使1967年《外层空间条约》（OST）及配套条约（《营救协定》《责任公约》《登记公约》）难以适配。这些冷战时期条约存在术语模糊（如“侵占”“大规模杀伤性武器”未定义）、未覆盖私营主体等缺陷，导致空间碎片管控、资源权属、卫星防碰撞等问题缺乏明确规则。

治理缺口的后果：低地球轨道碎片风险加剧、卫星星座碰撞隐患增加、私营企业因资源所有权法律不明错失投资；发达国家占据89.7%优先频段和轨道资源，发展中国家仅获4.3%深空探测机会，资源分配失衡严重（如近地轨道通信频段被3家跨国企业垄断72%）。

二、核心方案：增设《外层空间条约》缔约国大会（COP）

缔约国大会的定位与优势：借鉴气候领域《联合国气候变化框架公约》COP模式，由《外层空间条约》缔约国定期召开会议，通过“解释性指导意见 丰富条约内涵，无需正式修订条约（规避各国批准程序），且不损害国家主权，解决过往改革的核心障碍。

三、缔约国大会的实施与议题

初始议程（共识领域）：聚焦技术协调可行的四大议题

太空交通管理：明确碎片产生阈值、解体事件报告程序，避免轨道资源枯竭；

责任与授权：界定私营太空活动“持续监督 标准（如自主航天器监管），推动各国许可体系互操作；

赔偿责任：明确跨国任务损害认定、赔偿计算方式，填补《责任公约》实操空白；

透明度与通报：制定标准化报告模板，要求近实时通报重大机动、计划脱轨。

未来争议议题：逐步拓展至政治敏感领域

资源利用：明确“国家侵占”是否包含资源开采，推动建立收益共享机制（如参考“人类共同遗产基金”，抽取商业收益15%支持发展中国家太空能力）；

太空军事化：界定“大规模杀伤性武器”范畴，区分合法防御技术（如动能拦截器）与太空武器化装备；

月球安全区：制定月球活动临时协调范围规则，避免技术圈地导致的资源垄断。

落地步骤：依据《外层空间条约》第十五条修订程序，由缔约国提案、保存国分发，获多数缔约国（含三大保存国）接受后生效；机构设置参考现有COP，设年度/双年度会议、秘书处及技术附属机构。

译文：

治理外层空间：设立《外层空间条约》缔约国大会

伊莱·桑德勒

2025年12月

哈佛大学肯尼迪政府学院

贝尔弗科学与国际事务中心

致谢

作者谨向为本报告撰写提供时间与意见的众多专家、政策制定者及从业者致谢，包括但不限于以下人士（注：列入名单不代表其认可本报告提案）：

阿伊莎·萨利姆·阿勒扎比（穆罕默德·本·拉希德航天中心）；阿德南·穆罕默德·阿勒莱斯（穆罕默德·本·拉希德航天中心）；艾哈迈德·萨瓦利希（阿联酋政府）；阿里·哈什米（阿联酋Space42）；米沙勒·阿舍米姆里（沙特太空未来中心）；西蒙·巴伯（开放大学）；卡尔·伯格奎斯特、西尔维·埃斯皮纳斯、勒内·皮谢尔（欧洲空间局）；丹尼尔·博丹斯基（亚利桑那州立大学）；玛格达·卡巴伊（德国航天局）；基思·克兰（兰德公司）；阿里尔·埃克布拉夫（奥雷利亚研究所）；索菲·福堡-安德森；菲利普·哈特、李莉·王（阿联酋技术创新研究所）；格尔洪·哈辛（耶鲁大学）；阿莉莎·哈达吉（太空联盟）；奥塔尔·哈祖特（以色列航天局）；乔治·约翰（霍金路伟律师事务所）；巴维亚·拉尔（兰德公司）；克里斯·莱尔；卡罗琳·马奥尼（美国联邦通信委员会）；布里吉特·门德勒；保罗·迈耶（西蒙弗雷泽大学、加拿大政府）；迈克尔·麦奎德（哈佛大学）；戴维·明德尔（麻省理工学院）；凯特琳·诺里斯-格雷；梅根·奥沙利文（哈佛大学）；拉吉·拉贾戈帕兰（观察家研究基金会）；埃里克·罗森巴赫（哈佛大学）；劳伦斯·鲁宾（佐治亚理工学院）；詹姆斯·萨尔茨曼（加州大学洛杉矶分校法学院）；阿里·桑德伯格（太空发展局）；鲁比·斯坎伦、康斯坦萨·比达尔·布斯塔曼特（新美国安全中心）；丹尼尔·施拉格（哈佛大学）；克里斯·斯基德莫尔（英国政府）；杰克·沙利文（哈佛大学）；斯科特·佩斯（乔治华盛顿大学）；加布里埃尔·斯温尼（美国商务部太空商务办公室）；塞巴斯蒂安·安德烈斯·里奥塞科·沙利文（智利天主教大学）；戴琪（哈佛大学）；阿什利·万斯；杰里米·温伯格（美国国务院）；马修·温齐尔、约安娜·彼得雷斯库（哈佛大学）；安妮库斯·威尔塞马（丹佛大学）；戴维·威利茨（英国政府）。

一、引言

人类的外层空间活动正超越现有治理规则的约束。发射成本的下降推动了前所未有的卫星部署热潮，为轨道商业项目打开了大门。太空准入门槛的降低催生了太空军事化，并使其被重新定义为“作战域”（多尔曼，2022）。然而，尽管此类活动的治理亟需国际合作，但自初代太空竞赛以来，相关协作已日渐式微（多尔曼，2022；马松-茨万、霍夫曼，2024）。由此催生的“新太空时代”虽带来巨大机遇，却也使现行治理体系面临难以应对的挑战。

国际空间法的核心支柱是1967年《外层空间条约》（OST），以及与其配套的《营救协定》《责任公约》《登记公约》。这四项条约均制定于冷战时期，彼时仅有三个国家具备卫星发射能力，且太空活动的参与主体仅限各国政府。尽管这些条约仍是国际太空治理的基础，但其条文缺乏细节，用语模糊且未明确定义，已无法适配当下挑战的规模与特征（雅库、佩尔顿，2017；麦克林托克等，2023）。这些模糊性造成了国际法层面的治理缺口，并引发切实后果：若无明确规则，空间碎片可能导致低地球轨道无法使用；若无全球统一的交通规则，卫星星座将面临碰撞风险；若无稳定的资源所有权法律基础，私营企业或错失投资机遇，进而动摇太空经济根基。

外层空间亟需新的治理框架已是共识，各类主体均已呼吁并提出太空政策新方案，涵盖智库（戈圭奇维利等，2021；西尔弗斯坦、潘达，2021）、学术界（萨姆森、威登，2020；叶、金，2023）、政策制定者（阿尔马尼奥、哈曼，2025；迈耶，2021）、国际组织（联合国和平利用外层空间委员会，2023）及私营部门。所有方案的共同焦点是制定“太空交通规则”，为商业企业明确太空活动的权限边界。此类通用规则的必要性，使得向来对国际治理持怀疑态度的美国政策制定者也长期认为，加强监管可通过支撑太空经济，同时惠及美国与全球利益（美国国会研究服务处，2025）。与此同时，俄罗斯、中国、欧盟等其他航天大国也均呼吁强化国际太空治理（弗里曼，2020；迈耶，2012）。

遗憾的是，尽管各方就新太空治理的必要性达成共识，且在碎片脱轨、明确私营主体法律地位、卫星防碰撞协议等诸多具体议题上存在广泛一致（参见马丁内斯，2021），但目前尚无可行路径将这些公认规范转化为具有约束力的国际法，更遑论在争议议题上取得进展。国际法对太空治理至关重要，原因在于：尽管没有航天国家会接受对其太空活动的超国家监督，但条约体系仍是所有航天国家普遍且持续遵守的唯一规则。

传统上，无论是太空领域还是其他领域，国际法的制定均通过两大渠道：一是多边条约谈判，二是通过国家持续实践逐步形成习惯法。然而在太空领域，这两条路径目前均不可行。条约制定已陷入停滞，受多重国家利益博弈及多边主义退潮影响，新协定谈判或现有条约修订在政治上已不具备现实可行性。与此同时，为太空领域构建国际习惯法的努力，也未能形成一套被广泛认可为具有约束力的统一规范。在法律范畴之外，《阿尔忒弥斯协定》等自愿倡议或联合国相关辩论虽有裨益，但既未形成有约束力的承诺，也未能覆盖所有主要航天大国。

在此背景下，本报告提出一项推动国际太空治理的新方案：为《外层空间条约》增设缔约国大会（Conference of the Parties，COP）。缔约国大会是国际协定中的一项条款机制，常见于太空领域外的其他条约体系，即条约签署国定期召开会议研讨条约文本（里奥塞科，2023）。缔约国大会讨论的核心法律特征在于——尽管其讨论成果不构成对条约的正式修订，因此无需经过批准程序（如美国参议院的咨询与同意），但仍能形成解释性指导意见，“丰富”原始条约文本的内涵（威尔塞马，2009）。这种内涵的丰富化，实则通过为现有条约补充指导规则，形成了新的国际法。换言之，若《外层空间条约》设立缔约国大会，谈判者可通过大会就条约关键术语达成统一定义，并将这些定义纳入条约体系。同时，缔约国大会的核心优势在于其不会损害国家主权，而这正是此前改革尝试的核心障碍（博丹斯基、比尼亚兹，2025）。

除构建为条约补充指导规则的程序性机制外，本报告还探讨了缔约国大会助力国际法制定的另一路径：其可作为独特的高效外交论坛。缔约国大会为技术谈判人员提供了定期会晤的平台，使其能以“知识共同体”的身份围绕同一议题反复磋商，实现渐进式进展（哈斯，2015）。缔约国大会还会吸纳私营部门参与，而私营部门通常将此类大会视为相关议题的核心发声平台。此外，相较于联合国等其他国际论坛，缔约国大会具有独特的政治影响力，公众或政治领导人的压力可推动各国走向妥协与共识。

尽管为《外层空间条约》设立缔约国大会本身无法解决太空治理的所有挑战，但本报告认为，其独特属性可开辟两条推进国际空间法制定的路径。首先，缔约国大会将为《外层空间条约》的更新提供程序性机制，在无需承担条约正式修订或新条约谈判“非成即败”风险的前提下，将共识领域转化为有约束力的国际法。根据《维也纳条约法公约》，缔约国大会的解释权被定义为缔约国间的“嗣后协定”，这一权力并非缔约国大会独有，理论上各国可在任何论坛通过类似协定为条约补充指导规则（里奥塞科、拉奥，2025）。但正如本报告所主张的，相较于联合国等现有论坛，缔约国大会提供了一个制度化的专属平台。其次，作为附带效益，缔约国大会可通过构建专属的太空外交政治场域，借助外交与公众压力，推动争议议题的解决。

最后，鉴于巴西第30届联合国气候变化大会后，年度气候缔约国大会的成效引发诸多质疑，提出将该模式借鉴至其他领域似乎有违直觉。但气候与太空领域存在关键区别：气候领域的成功指标（减排）要求各国对能源系统进行高成本的全域转型，而各国不愿承担此类成本，这一问题与缔约国大会机制的有效性虽相关但相互独立。反观太空领域，其需求明确指向法律层面的进展，即制定通用“交通规则”，而气候治理体系在这方面成果显著：自1992年以来，该体系已形成了庞大的法律文本、迭代性指导规则及通用程序，远超其创立之初的规模。相比之下，外层空间治理体系几乎停滞不前，这种反差十分显著。若《外层空间条约》体系能实现气候治理体系所具备的部分解释内涵拓展与外交连续性，当前的治理缺口将大幅缩小。

本报告结构如下：第二部分梳理现行太空治理体系的局限性及过往改革尝试的失败；第三部分探讨缔约国大会模式及其制定国际法的机制；第四部分阐述缔约国大会如何解决前文提出的太空治理问题，并探讨为《外层空间条约》设立缔约国大会的实施步骤；第五部分展望设立缔约国大会的后续行动，同时分析其他领域缔约国大会面临的挑战及该方案可能存在的弊端。

二、现行太空治理框架及其局限性

国际太空治理体系是其所处时代的外交成就。《外层空间条约》禁止对天体的侵占、禁止在轨道部署大规模杀伤性武器，并将和平探索确立为人类共同事业。1968年《营救协定》、1972年《责任公约》及1975年《登记公约》对其进行了补充，分别就航天员救助、损害赔偿责任、空间物体登记等问题制定了具体规则（法比奥，2013；雅库、佩尔顿，2017；金、布兰克，2019；马松-茨万、霍夫曼，2024）。

除基础性条约外，各国还通过国际电信联盟（ITU）接受了太空领域有限的超国家监管，该机构负责协调（但不授权）特定地球同步轨道的卫星部署，并分配频谱资源（西尔弗斯坦、潘达，2021；国际电信联盟，1991）。

2.1 现存挑战

尽管基础性条约的成就不容低估，但它们仅构成治理框架的基础，未能搭建起其原本计划支撑的完整体系。原因在于条约条文的笼统性，以及缺乏对关键术语的有约束力解释，削弱了其效力（西尔弗斯坦、潘达，2021）。作为条约体系核心的《外层空间条约》，条文宽泛且刻意保留开放性（珀欣，2019），同时未解决太空领域面临的诸多核心挑战。例如，条约虽禁止侵占天体，但因未明确定义，“侵占”的内涵仍存争议：各国能否为采矿活动划定专属安全区管辖权？私营企业能否开采月球资源并获利？条约虽禁止在轨道部署大规模杀伤性武器，但未界定此类武器的范畴：导弹穿越太空是否被禁止，还是仅禁止其长期驻留？这些笼统性在一定程度上反映了当时的技术局限，例如条约未提及私营主体，部分历史学家认为这是由于当时认为私营主体进入太空不具备可行性（波普，2000a；特龙凯蒂，2007）。

原本旨在为《外层空间条约》法律框架补充细节的三项配套条约，也存在同样问题。以《责任公约》为例，其确立了空间碎片碰撞的过错责任原则，但由于缺乏统一的太空注意义务标准，实际操作中几乎无法认定过错，导致该机制无法有效遏制碎片产生（兰珀提乌斯，1991）。更普遍而言，国际法与国内法衔接规则的缺失，在财产权等关键问题上形成法律空白（波普，2000b）。例如，美国与卢森堡已立法允许私营企业开采并拥有太空资源，声称此类行为不违反《外层空间条约》关于禁止国家侵占的规定（美国国会，2015；卢森堡航天局，2017）。然而，部分国家及法律学者认为这些法律与国际空间法相悖（特龙凯蒂，2007）；另有国家虽认可资源开采的可行性，但呼吁建立强制性收益共享机制（德普拉诺，2023）。由于缺乏裁决或调和这些分歧的平台，法律模糊性持续存在，增加了外交冲突或机会主义行为的风险。

独立于条约体系的国际电信联盟，虽不存在条文模糊或决策程序不明的问题，但其职权范围严格限定于电信监管。此外，对各国法律的直接国际监督仍具争议（舍费尔、普莱特卡，2022），扩大国际电信联盟职权至其他领域在政治上不具备可行性。

 2.2 改革尝试

鉴于现行国际太空治理体系的局限性，各方已发起多项倡议以拓展现有条约框架，可分为条约改革、国际习惯法及自愿倡议三类。

2.2.1 基于条约的改革

自四项基础太空条约签署后，各方多次尝试通过新条约制定更多国际空间法。其中最具代表性的是1979年《月球协定》，其试图明确《外层空间条约》的非侵占原则适用于资源开采。但从一开始，此类倡议便收效甚微：《月球协定》仅获得少数国家批准，且无任何航天大国参与。

《月球协定》失败后，各方又提出多项补充现有框架的条约提案。学术界有观点主张废除《外层空间条约》，并制定新条约以分配太空财产权（布里廷厄姆，2010）；俄罗斯与中国的提案则聚焦于“防止外层空间军备竞赛”（PAROS）框架下的军控议题。但与《月球协定》类似，这些提案均未促成航天大国间达成有约束力的条约。

除制定新条约外，也有多项提案主张修订《外层空间条约》，以厘清国际空间法中的诸多模糊条款，例如建议替换条约第二条，建立天体分配机制（特威贝尔，1996），或修订条约以纳入轨道拥堵等全球公域共识议题（利戈尔，2022）。但与新条约谈判一样，《外层空间条约》修订提案始终未获得切实支持。

条约制定与修订的失败，反映了当代国际法律体系的结构性特征。任何修订《外层空间条约》或谈判新文书的尝试，均需获得110多个缔约国的高度共识，而这在现实中难以实现。各主要国家的优先事项存在差异：部分国家寻求国家侵占权，部分则坚持资源开采收益共享；部分国家将太空军控列为优先，部分则主张设立安全区。这导致条约制定沦为“非成即败”的博弈，需要达成全面的重大妥协，而当前国际体系已不具备20世纪60年代那样的凝聚力与政治意愿。

2.2.2 国际习惯法

国际习惯法是制定新的有约束力国际空间法的另一潜在路径。国际习惯法由国家“持续实践”及与之对应的“法律确信”（即认为该实践具有法律强制性）构成（雅库、弗里兰，2016）。因此，新习惯法规则的形成需同时满足两项条件：国家实践具有普遍性与一致性，且各国认可该实践具备法律约束力（美国法学会，1987；伍德，2014）。一旦形成，国际习惯法理论上可补充、厘清甚至修改条约义务，且对非条约缔约国同样具有约束力。

历史上，1967年《外层空间条约》签署前，规范太空活动的首批法律准则即具有习惯法性质（韦雷舍京、丹尼连科，2019，1985）。事实上，鉴于《外层空间条约》签署后条约制定陷入停滞，有学者提出习惯法可再次成为空间法发展的主要机制（参见金、布兰克，2019）。这一观点也契合了国际社会关于以习惯法替代条约制定的普遍呼吁，例如在军控领域（布里西贝，2009；弗兰森，2022）。

国际习惯法能否为外层空间创设实质性义务，最直接的检验在于非侵占原则的争议。《外层空间条约》第二条规定：“外层空间，包括月球与其他天体，不得通过主权要求、使用或占领等任何方式据为国家所有。”至少自1984年《商业航天发射法》通过以来，美国便将此条款解读为不排斥私营部门通过资源开采获利，2015年《美国商业航天发射竞争力法案》更是明确赋予美国公民对太空开采资源的占有、所有、运输、使用及出售权（第114届美国国会，2015）。类似地，卢森堡2017年立法承认私营主体对开采资源的财产权（卢森堡航天局，2017）。2020年，美国国家航空航天局（NASA）与日本ispace公司及其卢森堡子公司签订合同，委托其采集并出售月球月壤（NASA，2020）。通过同时选择美国本土与境外企业，NASA向外界传递了跨境商业开采与所有权转让在实践中符合其国际义务解释的信号。这些举措被部分观点视为形成新习惯法的证据，即此类行为构成了国家实践与法律确信，将其界定为不违反《外层空间条约》的国家侵占禁令（德帕格特，2021；珀欣，2019）。

然而，即便在资源开采这一太空习惯法发展最成熟的领域，其法律基础仍范围狭窄且存在争议。并非所有国家都采取这一立场，许多国家出于对国际法其他领域先例的担忧，拒绝承认即便存在持续实践也能形成有约束力的法律（切尼，2019）。此外，归根结底，即便法律学者认可资源开采等特定行为构成国际习惯法，各大国也不太可能在其与自身战略或商业利益冲突时接受其约束力。

2.2.3 自愿倡议

鉴于制定新条约法的困难与国际习惯法的局限性，近期多数努力转向非约束性国际进程，其中最主要的是联合国和平利用外层空间委员会（UNCOPUOS），其成员涵盖百余个国家。联合国和平利用外层空间委员会在政治共识领域的太空政策制定方面成绩显著，例如2019年通过的《外层空间活动长期可持续性准则》，该准则包含数据共享、轨道碎片减缓等领域的自愿最佳实践（马丁内斯，2021）。

但《外层空间活动长期可持续性准则》虽体现了联合国和平利用外层空间委员会凝聚共识的能力，也暴露了国际太空治理自愿路径的局限性。尽管准则在原则上获得广泛认可，但本报告访谈显示其实际执行存在差异。多个国家航天局官员承认，准则的实施并非基于法律义务，而是基于合规性的务实“成本收益”评估。事实上，即便存在共识，遵守仍属自愿行为：联合国框架下的承诺在法律与实践层面均不具备强制力，这使其在分歧出现时难以约束各国。

在联合国体系之外，部分国家也制定了国际合作的自愿框架，其中美国主导的《阿尔忒弥斯协定》影响力最大，已有59个签署国。该协定2020年成立之初为美英等国间的双边协议，依托自愿合作机制，就月球探索相关的国际空间法模糊议题提供指导，例如月球“安全区”协调及月球资源开采合法性。在资源开采问题上，协定明确将《外层空间条约》的非侵占条款解读为与国家资源开采监管兼容，声称此类活动不构成主权主张。

有学者认为，美国正试图通过《阿尔忒弥斯协定》，将自身对《外层空间条约》的解释社会化以塑造国际法。通过获得数十国认可，美国或可将资源开采、“安全区”等可能被视为违反《外层空间条约》的实践固化，借助广泛接受形成国际习惯法（德普拉诺，2021）。但在实践中，这一目标难以实现：协定为自愿性质，不具备有约束力的法律权威；尽管获得至少59国认可，但远未实现全球普遍接受。俄罗斯与中国称安全区违反非侵占原则，部分发展中国家则反对协定明确认可私营资源开采却未规定收益共享（施蒂恩，2020）。

除《阿尔忒弥斯协定》外，多项诸边自愿倡议也致力于推进特定领域太空治理。欧洲空间局《零碎片宪章》计划2030年前通过自愿设计与处置标准，消除新轨道碎片产生；中俄联合国际月球科研站提议共建科学基地，可作为美国主导的《阿尔忒弥斯协定》的替代合作框架。但这些倡议均面临前文所述联合国和平利用外层空间委员会进程的结构性缺陷：均非有约束力的国际法律文书，承诺的自愿性导致缺乏法律确定性（苏切克、塔皮奥，2019）；此外，无一倡议能将所有主要航天大国纳入统一法律框架。因此，尽管技术雄心显著，此类举措反而加剧了太空治理体系的碎片化。

三、缔约国大会

本报告提出一项制定外层空间治理有约束力国际规则的新方案：为《外层空间条约》增设缔约国大会（COP）。

3.1 缔约国大会的背景

缔约国大会是部分国际条约的机制设计，即条约签署国定期召开会议，审议并研讨条约以支持其实施（布吕内，2002）。缔约国大会源于国际环境法领域的共识：全球公域问题需深度跨国合作，但条约设立的治理机制往往效率低下且官僚化。从形式上，缔约国大会被定义为介于正式国际组织与特设外交会议之间的“鲜受关注的自主制度安排”（丘吉尔、乌尔夫施泰因，2000）。

最早的缔约国大会雏形见于1971年《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（《拉姆萨尔公约》），首个明确使用“缔约国大会”术语的协定是1973年通过的《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）。此后，缔约国大会机制在多边环境协定中广泛应用：《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）设立了年度气候缔约国大会，促成了《京都议定书》《巴黎协定》等文书的达成；《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》通过缔约国定期会议，根据新科研成果调整监管时间表；《濒危野生动植物种国际贸易公约》与《禁止生物武器公约》也依托类似缔约国大会的机制，在缺乏新条约的情况下维持合作。

尽管缔约国大会机制最常用于环境领域，但其成功促使其拓展至国际法诸多其他领域（里奥塞科，2023）。在军控领域，《集束弹药公约》规定了缔约国会议与审议大会1，《武器贸易条约》设立了缔约国大会2，《禁止核武器条约》则设立了缔约国会议及审议大会3；在国际刑法领域，《罗马规约》设立了缔约国大会作为条约治理机构4；在打击犯罪与腐败领域，《联合国打击跨国有组织犯罪公约》与《联合国反腐败公约》均设立了缔约国大会5；在文化领域，联合国教科文组织2003年《保护非物质文化遗产公约》设立了缔约国大会（作为全体治理机构）6，2005年《保护和促进文化表现形式多样性公约》则明确设立了缔约国大会7；在卫生领域，《世界卫生组织烟草控制框架公约》设立了缔约国大会8，教科文组织《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》也同样设立了缔约国大会9。

3.1.1 缔约国大会制定国际法的机制

缔约国大会通过两种方式制定国际法：一是通过明确的决策权力，二是通过解释权。

首先，许多条约明确授权缔约国大会就程序、财政及机构事务作出决策，例如通过议事规则、批准预算、设立附属机构、为附属机构及秘书处提供指导（卡梅祖利，2019）。这些权力还可延伸至制定实质性义务，如合规监督与违约处理程序，例如《蒙特利尔议定书》第八条规定，“缔约国应在首次会议上审议并批准确定本议定书规定的不遵守情事及处理不遵守缔约方的程序和国际机制”（戴维斯，2013）。

除明确列举的单项权力外，许多条约还包含“兜底条款”，赋予缔约国大会广泛的规则制定权。《伦敦公约》授权缔约国大会“审议可能需要采取的任何额外行动”，1989年《长距离越境空气污染公约》则允许其“履行本公约规定下的其他适当职能”（菲茨莫里斯，2014）。

其次，除明确权力外，缔约国大会还可通过解释职能制定国际法。条约构成了主要立法文本，而缔约国大会决议实则作为次级立法，对条约内涵进行厘清、细化与拓展（菲茨莫里斯，2014）。通过决议、指导意见及实施框架，缔约国大会“丰富”了国际法律义务，在不正式重新谈判或修订条约的前提下完善了原始条约（威尔塞马，2009）。这些解释活动使缔约国大会能够根据条约制定时未预见的科学、政治及技术现实，灵活调整条约体系，实现现有法律框架内的渐进式演进（里奥塞科，2023）。

近期司法实践进一步拓展了这一解释职能。2025年国际法院（ICJ）关于气候变化的咨询意见指出，《联合国气候变化框架公约》缔约国大会通过的决议可构成《维也纳条约法公约》第31条第3款a项所指的“嗣后协定”（国际法院，2025）。根据这一解释，缔约国大会决议将从政治论坛正式升格为立法机构（里奥塞科、拉奥，2025），其效力超越了“条约框架内协定”的范畴，可依据《维也纳条约法公约》第39条与第41条第1款b项修改或补充原始文本（卡梅祖利，2019）。

四、《外层空间条约》缔约国大会

尽管几乎没有航天国会接受任何形式的超国家权威，但各国在协调太空活动所需的诸多基本原则上已达成广泛共识。例如，多数国家与私营主体均认可轨道碎片减缓、太空交通管理等领域通用规则的必要性。然而在现行条约架构下，联合国和平利用外层空间委员会等机构仅能通过非约束性决议，缺乏对条约文本进行集体解释的机制。因此，即便《外层空间活动长期可持续性准则》等协定获得一致通过，其仍属纯粹的自愿性文件。

本节首先阐释缔约国大会如何提供一种机制，在不被争议议题干扰的前提下，对《外层空间条约》规则作出适应性新解释。缔约国大会将为各国提供常设论坛，使其能集体解读《外层空间条约》，并通过共识性指导意见更新条约内涵，无需重新谈判条约本身。报告将列举缔约国大会指导意见可发挥作用的具体场景，需说明的是，缔约国大会的作用仅为程序性，实际共识的达成仍取决于政治意愿。

其次，缔约国大会的附带效益是可作为定期外交平台并培育知识共同体。因此，本节还将探讨可在缔约国大会框架下逐步谈判的争议议题。

4.1 缔约国大会与联合国和平利用外层空间委员会的对比

需首先明确的是，《维也纳条约法公约》第31条第3款所指的“嗣后协定”与“嗣后实践”具有机构中立性，缔约国大会本身并不具备独特的解释权，其权威源于条约缔约国对其决议的集体接受。理论上，只要各国认可某一论坛为权威解释场所，且其成果经共识达成并被视为条约嗣后协定，该论坛即可发挥同等作用（韦韦林克-辛格，2025）。

在太空治理语境下，若各国有意设立此类机构，联合国和平利用外层空间委员会似乎是可行候选。但其局限性——或许也是各国至今未选择其承担该职能的原因——在于，作为联合国大会附属机构，即便联合国和平利用外层空间委员会决议获得一致通过，本质上仍为不具条约效力的建议性文件（肯德尔、布拉谢，2023）。事实上，联合国和平利用外层空间委员会向联合国大会第四委员会（特别政治和非殖民化委员会）报告工作，而该委员会与外层空间议题关联度极低，且其成员与《外层空间条约》签署国并不重合（弗里德尔，2025）。因此，各国（正确地）将联合国和平利用外层空间委员会视为设计上即不具备约束力的机构，而非立法场所。更广泛而言，许多人批评联合国的官僚主义及任务蠕变倾向，这或许使联合国和平利用外层空间委员会难以成为新治理措施的有效载体。

有趣的是，现行太空治理架构的局限性，部分源于《外层空间条约》签署的历史语境。与后来的环境及军控公约不同，1967年《外层空间条约》并非为迭代发展而设计的“框架公约”，因此未设立常设解释或修订机制。若该条约晚十年谈判，即在《拉姆萨尔公约》（1971）与《濒危野生动植物种国际贸易公约》（1973）开创缔约国大会模式之后，其或许会包含此类条款，甚至可依托联合国和平利用外层空间委员会实施。因此，缺乏内置审议大会是《外层空间条约》在其治理领域发生剧变的情况下仍保持僵化的结构性原因。

尽管如此，若明确联合国和平利用外层空间委员会决议为《外层空间条约》的嗣后协定，其实际上将转化为缔约国大会。为表述清晰，本报告将任何被赋予有约束力解释权的机构均称为“缔约国大会”，理论上也包括获得授权的联合国和平利用外层空间委员会。（注：联合国和平利用外层空间委员会与缔约国大会的名称相似纯属巧合。）

4.2 《外层空间条约》缔约国大会的初始议程

《外层空间条约》缔约国大会的初始议程应聚焦于已形成共识、且技术协调具备可行性与紧迫性的议题，主要包括四大领域：太空交通管理、责任与授权、赔偿责任、透明度与通报。

4.2.1 太空交通管理

轨道碎片激增是外层空间长期利用面临的最直接且公认的威胁。碰撞、解体及废弃卫星已形成碎片连锁增殖的恶性循环，危及太空准入。尽管《外层空间条约》未明确提及“碎片”，但其第九条的“适当注意”原则为缔约国大会决议提供了明确依据，缔约国大会可据此强化该原则的内涵：

缔约国大会可在厘清《外层空间条约》（及潜在的《责任公约》）赔偿责任机制方面发挥关键作用，尤其针对所有权、运营权与控制权分散于多个实体的跨国任务。除重申各国对其管辖范围内活动承担国际责任外，缔约国大会还可界定赔偿责任的核心参数，包括可赔偿损害的范畴、预防损害的注意义务标准及损害赔偿计算方式。

4.2.4 透明度与通报

最后，鉴于透明度对太空操作的重要性，《外层空间条约》第十一条明确要求各国通报其太空活动：

如前文所述，各国对该条款是否禁止资源开采本身，还是仅禁止对开采地主张领土主权存在分歧。美国、卢森堡、阿联酋已通过国内立法，允许私营主体在国家授权下进行资源利用；而俄罗斯等部分发展中国家则将此类行为视为事实上的侵占。缔约国大会可提供中立论坛，构建共享解释框架。例如，可确认资源开采仅在“适当顾及其他缔约国利益”（第九条）的前提下合法，可能需遵循收益共享原则。缔约国大会还可推动制定资源开采的登记、影响评估及利用技术指南，从而为合法资源利用形成统一操作定义。

4.3.2 大规模杀伤性武器与军事化

《外层空间条约》第四条禁止在轨道部署大规模杀伤性武器：

 五、结论

尽管《外层空间条约》仍是国际太空治理的基石，但其效力因缺乏解释、调整及实施条约条款的程序性机制而受限。制定新条约或修订现有条约的尝试均已失败；联合国和平利用外层空间委员会《外层空间活动长期可持续性准则》等诸多有价值的非约束性倡议，虽意义重大，但缺乏法律权威，也未形成可被认可的国际习惯法。在此背景下，本报告主张为《外层空间条约》设立缔约国大会，是应对当代太空治理诸多挑战的结构性解决方案。

为《外层空间条约》设立缔约国大会，既不会取代现有体系，也无法解决其所有缺陷。相反，本报告提出两项更具体的主张：第一，缔约国大会将提供一种机制，实现《外层空间条约》的渐进式适配改革，在无需承担条约修订或新条约谈判“非成即败”风险的前提下，将现有共识转化为有约束力的国际法。根据《维也纳条约法公约》，缔约国大会拥有制定“嗣后协定”的解释权，可在不重新谈判条约文本的情况下厘清关键术语。此类解释权将使《外层空间条约》实现演进，例如界定“适当注意”的内涵，或细化赔偿责任体系中的注意义务。

第二，《外层空间条约》缔约国大会还可作为平台，推动空间法争议领域的进展。通过促成外交官、科学家及法律专家的常态化会晤，缔约国大会将培育从业者知识共同体，即基于信任与共享技术认知的网络，即便在复杂议题上也能实现渐进式共识构建。更广泛而言，缔约国大会历来具有足够的政治与经济影响力，能聚焦全球对关键议题的关注。尤其在环境领域，其高关注度将谈判转化为政治表现，公众期待与声誉风险的压力将促使各国领导人展现进展。此类压力若延伸至太空领域，可助力弥合资源利用、军事化、安全区等议题的分歧。

然而，尽管缔约国大会具有显著的程序与外交优势，其他条约体系的经验也表明，该机制并非万能良药。在实践中，缔约国大会往往流程繁琐、效率低下，且易陷入政治僵局。在机制最成熟的环境领域，缔约国大会屡遭批评，因其谈判过程冗长且决策乏力，进展常被少数顽固国家阻碍。由于缔约国大会采用协商一致原则，单一参与国即可搁置集体决策，导致成果稀释或程序瘫痪。例如2009年哥本哈根气候大会，少数关键国家的分歧导致无法通过有约束力文本，最终只能“注意到”《哥本哈根协议》而非正式通过。近期格拉斯哥、迪拜等气候缔约国大会也面临类似困境，化石燃料淘汰、气候融资等表述为达成一致而被反复弱化。不难想象，太空领域缔约国大会也可能出现类似僵局：许多《外层空间条约》缔约国并无实际太空项目，却拥有否决权。在此情况下，个别国家可能基于无关政治考量阻碍进展。

第二项更具结构性的批评，关乎缔约国大会流程的技术官僚化隔离。尽管缔约国大会常被描述为“知识共同体”，但其专业性可能导致与公众及公民社会视角的脱节。长期以来，学者与活动家认为环境领域缔约国大会优先考虑技术精英与国家代表，而边缘化了能提升治理合法性与问责性的非国家主体（库佩尔，2024）。即便公民社会观察员获准参会，其对议程设置与决议起草的影响力仍十分有限。这一批评在太空领域尤为突出：《外层空间条约》及其相关机构本质上为国家中心主义架构，但21世纪太空活动的实际主体已拓展至私营企业、研究联盟及次国家实体。若缔约国大会复制《外层空间条约》的国家排他性架构，将加剧治理与轨道实际实践的脱节。

最后，宏观政治环境也引发了对新多边机构能否维持共识的质疑。当前，多边主义在诸多领域明显退潮：特朗普政府时期美国退出《巴黎协定》、世界贸易组织上诉机构瘫痪、联合国和平利用外层空间委员会自身陷入停滞等，均表明合作机制在当前地缘政治环境下的脆弱性。即便缔约国大会得以设立，也可能面临参与度下降、战略脱钩或大国“论坛选择”（即拒绝受集体解释约束而转向其他平台）的风险。

这些担忧均切实存在，应理性看待《外层空间条约》缔约国大会的预期成效。但气候与太空领域的对比仍具启示意义：尽管存在诸多缺陷，气候缔约国大会进程已取得显著进展（从《京都议定书》到《巴黎协定》，再到各国承诺的后续更新），而外层空间治理自1967年以来几乎完全停滞。这一对比的启示并非缔约国大会高效或完美，而是其提供了一个结构化平台，使国际法得以实现（尽管过程存在缺陷）。因此，本报告的目的并非宣称《外层空间条约》缔约国大会能解决所有问题，或必然取得成功，而是主张若无此类制度工具，太空治理的进展根本无从谈起。在技术快速变革、太空活动日益多元的时代，尝试新治理机制的必要性已超越不作为的风险。