当前，我国卫星数据开发利用成效显著。在共享开放方面，已建立民用卫星遥感数据共享分发机制，商业卫星数据服务也日益多元化。在数据开发方面，多源数据的标准化与高精度融合显著提升了产品质量和生产效率，人工智能技术正推动地物解译与信息挖掘的持续突破。在场景应用方面，卫星数据已深度赋能自然资源监测、防灾减灾、智慧城市与双碳目标等众多领域，形成了规模化、业务化的应用生态。然而，在卫星数据开发利用快速推进的同时，一些深层次的体制机制障碍也逐渐显现，制约着卫星数据要素潜能的进一步释放。

1）权属界定与收益分配不够清晰。卫星数据作为一种数据资源，存在有限排他、可分割、动态调整和技术依赖等显著特性，传统产权制度难以适配，导致其权属界定模糊，国家有关部门、投资主体、加工主体等多方利益诉求难以平衡。卫星数据所有权代表机制、数据产品经营权边界、各类主体的贡献度衡量与收益分成比例等问题尚未形成稳定、完善的制度安排，导致各类主体推进数据开发利用的意愿与积极性受到抑制。

2）数据共享与流通机制仍不顺畅。各部门与机构间存在明显的数据孤岛，标准不一、格式各异，阻碍了数据汇聚与治理开发。数据质量评估体系尚不健全，缺乏权威、统一的质评与定价标准，制约了数据的高效流通与市场化交易。此外，出于国家安全考量，高分辨率遥感数据的开放与应用受到限制，导致其巨大的要素价值难以在市场上得到充分兑现。

3)安全管控与弹性包容难以平衡。高精度地理信息涉及国家安全与公共利益，需在严格的安全监管体系中促进创新应用，但当前卫星数据在分类分级、商业化开发应用等方面的制度规范仍不完善，导致实践中存在“管得过死抑制创新”或“放得过开滋生风险”的两难局面，亟需通过更完善的治理手段统筹发展和安全需求。

“数据二十条”以数据产权、流通交易、收益分配、安全治理为核心，构建了支撑数据要素市场化配置、兼顾安全与发展的理论框架。卫星数据因其应用场景分散、价值链条多元、敏感属性突出、公共属性与商业价值并存等特点，与“数据二十条”所确立的基础制度体系呈现出高度的内在契合性与政策适配性。

其一，产权和收益分配制度是数据价值创造的动力。针对数据权属复杂这一难题，“数据二十条”创新性地建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的产权运行机制。在卫星数据领域，原始数据通常由国家、地方政府或其他投资建设主体享有持有权，但卫星数据加工使用准入标准与授权规范还没有统一明确的细则，涉及多方贡献的卫星数据产品经营权的归属与权益分配机制也没有清晰的界定。“三权分置”为厘清卫星数据“谁投入、谁贡献、谁受益”的分配关系提供了根本遵循依据，有助于激励数据生产者、处理者与服务商等多元主体依贡献分享收益，从而推动形成健康可持续的卫星数据产业生态。

其二，流通交易制度是数据价值释放的关键。数据有序流动才能放大价值。“数据二十条”明确提出支持数据质量评估标准制定，建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，并强化公共数据统筹授权使用和管理、推进互联互通。这为提升卫星数据流通效率与规模奠定了根基，为打通卫星数据从“内部循环”迈向“开放市场”的路径提供了关键支撑。

其三，安全治理制度是数据价值实现的保障。“数据二十条”提出的“安全可控、弹性包容”治理原则，为卫星数据开发利用的保驾护航提供了关键制度支撑。它通过数据分类分级、安全评估等机制，为高敏感性卫星数据划定合规使用边界，并鼓励采用隐私计算、数据脱敏等技术提升数据可用性，在保障国家安全与商业秘密的前提下，为政府与市场协同开发提供了包容性制度环境，有助于实现安全与发展之间的有效平衡。

在“数据二十条”的指引下，卫星数据的开发利用可在以下几个方面实现突破：

1.理顺从“模糊”到“清晰”的数据权属和收益分配

基于“数据二十条”提出的“三权分置”原则，结合卫星数据特点，对不同类型卫星数据实施不同的产权配置，并在此基础上构建收益分配机制。

对于国家投资的公益卫星，如高分系列、风云系列、北斗三号等，其数据资源持有权归国家所有，除了免费共享、有偿分发等方式以外，还可通过授权运营机制向市场主体开放数据加工使用权、数据产品经营权，以鼓励其开发普惠性公共产品和服务。对于商业卫星数据，企业拥有完整的数据资源持有权，可依法合规地自主进行加工使用和产品经营，并通过数据交易所挂牌交易、协议转让等方式实现数据产品经营权的市场化流转；对于经深度加工处理的衍生数据产品，则需明确数据加工使用权和产品经营权的归属，保障开发者的合法权益收益，从而形成多层次、多元化的卫星数据产权配置体系，激活全产业链价值。

在权属制度明确的基础上，建立卫星数据资产登记与价值评估体系。通过全国性或区域性数据资产登记平台为卫星数据资源提供确权、登记、存证等服务，同时培育专业的第三方数据价值评估机构，为数据资产入表、交易定价和融资授信提供公允的价值基准，从而构建清晰、可预期的收益分配机制。例如莆田市数字集团实现北斗三号乡镇船舶数据资产登记并完成数据资产评估后，获得中国建设银行莆田分行意向授信5000万元，充分体现了数据要素从资源化到资产化、再到资本化的价值跃迁过程。

2.优化从“孤岛”到“生态”的流通模式

遵循“数据二十条”关于数据要素流通交易制度导向，分类分级推动卫星数据高效流通交易，提升卫星数据要素市场化配置效率。

对于具有强公共属性的公益卫星数据，应在现有公益性共享分发模式基础上，加快推进授权运营，遴选符合条件的企业利用其技术能力对数据进行深度开发，在“保安全”的前提下让高品质卫星数据“供得出、流得动、用得好”，形成市场化增值服务。同时应积极探索用于产业发展、行业发展的公益卫星数据有条件有偿使用机制，围绕具有增值性、商业性的需求场景，推动卫星数据中心等服务机构提供更加丰富、更高质量的数据服务，从而有效提升公益卫星数据流通利用效率。

对于商业卫星数据，以及公益卫星数据授权运营形成的数据产品，可依托数据交易机构开展挂牌交易。如福建大数据交易所上线卫星数据专区，吸引了近百家卫星生态企业入驻。卫星数据持有主体在大数据交易所专业指导下，依法依规完成了数据资产登记、质量评估等工作，已上架超过50款高精度、多源数据产品。同时，积极培育涵盖数据供应商、加工商与专业经纪机构在内的数商生态体系，由其承担卫星数据产品开发、供需对接与价值挖掘等职能，共同推动卫星数据从分散的“资源孤岛”迈向协同创新的“价值生态”。

在技术实现方面，构建以可信数据空间为安全底座、以通导遥一体化卫星数据开发服务平台为能力中台的集约化平台体系。可信数据空间可通过区块链存证、隐私计算、联邦学习等技术，构建多主体价值共创、安全可控的分布式流通环境，激活“沉睡”数据流动；卫星数据开发服务平台通过政企合作、统一标准与生态共建，持续打造卫星数据的汇聚治理与开发服务能力。二者协同赋能，共同为多元的市场主体提供合规、高效、可信的协作环境，逐步形成技术驱动、市场牵引、生态繁荣的数据流通、价值释放新格局。

3.统筹从“博弈”到“平衡”的安全与发展

依托“数据二十条”所确立的“安全可控、弹性包容”治理原则，构建精细化、操作性强的卫星数据治理规程，实现卫星数据“管得住、放得开”。

在筑牢数据安全根基方面，深化完善卫星数据分类分级体系。根据卫星数据的来源、精度、覆盖范围及应用场景，明确其敏感级别及相应的管理要求、管控策略，尤其对亚米级高分辨率影像、重点区域监测数据等实施重点管控，从源头界定安全边界，为后续的合规流通与价值释放奠定坚实基础。

在创新弹性治理机制方面，推行场景化的安全评估与许可机制。对于重要卫星数据的开发利用，从数据用途、数据种类、数据数量、数据处理方法等多个方面开展风险评测。技术层面，系统推进以算法模型、核验接口、数据沙箱等形式的服务。监管方面，通过负面清单、沙盒监管等形式，划定安全红线，提供创新空间，包容审慎地支持产业探索。

针对高分辨率、高敏感性卫星数据，遵循《国家民用卫星遥感数据管理暂行办法》《终端设备直连卫星服务管理规定》等法规，在保护国家安全、个人隐私和确保公共安全的前提下，积极探索“原始数据不出域、数据可用不可见、数据可控可计量”等技术方式，依法依规地推进数据价值的开发。

“数据二十条”作为我国数据要素领域的基础性制度安排，以其系统性的顶层设计为卫星数据的开发利用提供了清晰的制度引领和坚实的政策保障。它通过一系列基础性的制度创新，特别是“三权分置”的产权设计，为长期困扰卫星数据领域的权属、流通、收益分配和安全治理等问题提供了系统的解决方案。将“数据二十条”的顶层设计与卫星数据的技术特性、应用规律相结合，推动卫星数据从传统的“项目式”应用走向“要素化”配置，必将更充分地释放其作为战略性数据要素的巨大潜能，有力助推数字中国建设。